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2 de Julho de 2022

Prescrição em Processo Administrativo Disciplinar (PAD): como contar o prazo de acordo com a lei e a jurisprudência?

Caso o procedimento administrativo sancionatório (sindicância ou processo disciplinar) não seja instaurado e finalizado em tempo hábil, a Administração perderá o direito de punir o servidor ou empregado público.

Schiefler Advocacia, Advogado
Publicado por Schiefler Advocacia
há 3 anos

A Administração Pública pode perder o direito de aplicar uma penalidade administrativa a servidor ou empregado público em razão da demora em fazê-lo desde a descoberta dos fatos que justificariam esta sanção. Esta perda do direito de punir em razão do lapso temporal para aplicar a penalidade é denominada prescrição[1].

Em linhas gerais, a prescrição é um instituto jurídico que possui origem vinculada ao princípio da segurança jurídica, sendo que o seu objetivo é reconhecer estabilidade à relação funcional entre o agente público e a Administração em virtude do decurso do tempo.

Para o que interessa à questão desta nota, verifica-se que o instituto da prescrição possui plena aplicabilidade aos Processos Administrativos Disciplinares (PADs). Inclusive, a incidência da prescrição está expressamente prevista no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990, que disciplina o regime jurídico dos servidores publicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.

Leia-se o que dispõe o referido artigo:

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
§ 1º O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
§ 2º Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.
§ 3º A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.
§ 4º Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

As regras estabelecidas no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990 são claras, mas, na prática, insuficientes para responder a todas as questões que surgem sobre a aplicabilidade da prescrição aos Processos Administrativos Disciplinares (PADs).

Por exemplo: (i) O prazo da prescrição começa a correr desde que se tornou conhecido por quem? Por qualquer outro servidor público? Pela autoridade competente para aplicar a sanção? (ii) Há um prazo máximo para que seja promovido o reinício do prazo prescricional após a interrupção prevista no§ 3º do artigo1422 da Lei Federal nº8.1122/1990? Ou a demora da Administração Pública em finalizar a sindicância ou processo disciplinar mantém indefinidamente a interrupção e impede a possibilidade de se reconhecer a prescrição?

A jurisprudência nacional recentemente estabilizou as respostas a essas questões práticas. O Superior Tribunal de Justiça (STJ) elaborou uma súmula sobre o assunto. Trata-se da Súmula nº 635, aprovada em junho de 2019 pela 1ª Turma da Corte Superior, que é responsável por julgar os processos com matéria de direito público. A súmula possui a seguinte redação:

Súmula nº 635 – STJ
Os prazos prescricionais previstos no art. 142 da Lei n. 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido - sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar - e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção.

De acordo com a Súmula 635 do Superior Tribunal de Justiça (STJ), portanto, o prazo prescricional inicia-se quando a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato. Destaque-se que o início da contagem do prazo prescricional não exige que a autoridade competente para aplicar a sanção tome conhecimento do fato, apenas que este fato seja de conhecimento da autoridade competente para abrir o procedimento administrativo sancionatório.

Além disso, estabeleceu-se a regra de que, com a abertura do processo sancionatório, o decurso do prazo prescricional deve ser necessariamente reiniciado após 140 dias. Ou seja, a interrupção não pode ocorrer por tempo indefinido.

O retorno da fluência do prazo, por inteiro, após os 140 dias desde a instauração ocorre em razão de que “esse seria o prazo legal para término do processo disciplinar (§ 4º do art. 142 c/c arts. 152 e 167)”[2], também nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Note-se que este entendimento encontra-se sumulado precisamente porque reverbera uma jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (STJ), como se verifica do seguinte julgado:

MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. CONHECIMENTO DOS FATOS PELA ADMINISTRAÇÃO, MAS NÃO PELA AUTORIDADE COMPETENTE PARA APURAR AINFRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL PREVISTO NO CPB, POR INEXISTÊNCIA DE AÇÃO PENAL E CONDENAÇÃO EM DESFAVOR DO IMPETRANTE. APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NA LEGISLAÇÃO ADMINISTRATIVA (ART. 142 DA LEI 8.112/90). INSTAURAÇÃO DE PAD. INTERRUPÇÃO DO PRAZO PRESCRICIONAL. REINÍCIO APÓS 140 DIAS. TRANSCURSO DE MAIS DE 5 ANOS. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. ORDEM CONCEDIDA, EM CONSONÂNCIA COM O PARECER MINISTERIAL.
1. O excepcional poder-dever de a Administração punir a falta cometida por seus Servidores não se desenvolve ou efetiva de modo absoluto, de sorte que encontra limite temporal no princípio da segurança jurídica, de hierarquia constitucional, uma vez que os administrados não podem ficar indefinidamente sujeitos à instabilidade originada da potestade disciplinar do Estado, além de que o acentuado lapso temporal transcorrido entre o cometimento da infração e a aplicação da respectiva sanção esvazia a razão de ser da responsabilização do Servidor supostamente transgressor.
2. O art. 142, I da Lei 8.112/90 (Regime Jurídico dos Servidores Públicos da União) funda-se na importância da segurança jurídica no domínio do Direito Público, instituindo o princípio da inevitável prescritibilidade das sanções disciplinares, prevendo o prazo de cinco anos para o Poder Público exercer o jus puniendi na seara administrativa, quanto à sanção de demissão.
3. A Terceira Seção desta Corte pacificou o entendimento de que o termo inicial do prazo prescricional da Ação Disciplinar é a data em que o fato se tornou conhecido pela Administração, mas não necessariamente pela autoridade competente para a instauração do Processo Administrativo Disciplinar (art. 142, § 1o. da Lei 8.112/90). Precedente: MS 11.974/DF, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU07.05.2007.4. Qualquer autoridade administrativa que tiver ciência da ocorrência de infração no Serviço Público tem o dever de proceder à apuração do ilícito ou comunicar imediatamente à autoridade competente para promovê-la, sob pena de incidir no delito de condescendência criminosa (art. 143 da Lei 8.112/90); considera-se autoridade, para os efeitos dessa orientação, somente quem estiver investido de poder decisório na estrutura administrativa, ou seja, o integrante da hierarquia superior da Administração Pública. Ressalvado ponto de vista do relator quanto à essa exigência.
5. Ainda que o ilícito administrativo configure, em tese, ilícito penal, não havendo a formalização de denúncia contra o Servidor, aplica-se o prazo prescricional previsto na Lei 8.112/90 à sancionabilidade administrativa; a eventual presença de indícios de crime, sem a devida imputação, afasta a aplicação da norma penal no cômputo da prescrição (RMS 20.337/PR, Rel. Min. LAURITA VAZ, DJU07.12.2009), o mesmo ocorrendo no caso de o Servidor ser absolvido na Ação Penal (MS 12.090/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, DJU21.05.2007); não seria razoável aplicar-se à prescrição da punibilidade administrativa o prazo prescricional da sanção penal, se sequer se deflagrou a iniciativa criminal, sendo incerto, portanto, o tipo em que o Servidor seria incurso, bem como a pena que lhe seria imposta, o que inviabiliza a apuração da respectiva prescrição.
6. Neste caso, entre o conhecimento dos fatos pela Administração e a instauração do primeiro Processo Disciplinar transcorreu pouco menos de 1 ano, não havendo falar em prescrição retroativa. Contudo, o primeiro procedimento válido teve início em 26 de agosto de 2002, pelo que a prescrição voltou a correr em 25 de dezembro de 2002, data em que findou o prazo de 140 dias para conclusão do PAD. Desde essa data, passaram-se mais de 5 anos até a edição da Portaria Conjunta AGU/MPS/PGR 18, de 25 de agosto de 2008, que designou nova Comissão de Processo Administrativo Disciplinar para apurar irregularidades referentes ao convênio objeto de apuração.
7. A prescrição tem o condão de eliminar qualquer possibilidade de punição do Servidor pelos fatos apurados, inclusive futuras anotações funcionais em seus assentamentos, já que, extinta a punibilidade, não há como subsistir qualquer efeito reflexo.
8. Ordem concedida, em conformidade com o parecer ministerial.[3] [grifo acrescido]

Dessa sorte, caso o procedimento administrativo sancionatório (sindicância ou processo disciplinar) não seja instaurado e finalizado em tempo hábil, a Administração perderá o direito de punir o servidor ou empregado público.

Em atenção à questão que intitula esta nota, portanto, responde-se que as diretrizes para a contagem dos prazos prescricionais em Processos Administrativos Disciplinares (PADs) seguem atualmente as regras indicadas no artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990 e a interpretação conferida pela Súmula nº 635 do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

Gustavo Schiefler – Advogado no escritório Schiefler Advocacia (www.schiefler.adv.br). Doutor em Direito do Estado pela Universidade de São Paulo (USP). Mestre e graduado em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).

Este artigo foi originalmente publicado em: http://schiefler.adv.br/prescrição-em-processo-administrativo-disciplinar-pad-como-contaroprazo-de-acordo-comaleiea-jurisprudencia/

Schiefler Advocacia
📩 contato@schiefler.adv.br

[1] A título de esclarecimento, a prescrição no âmbito das sanções administrativas não se confunde com a prescrição na teoria geral do direito civil, prevista no artigo1899 doCódigo Civill, que se refere à perda da pretensão de exigir a reparação de um direito violado em razão da inércia de seu titular. A rigor, a prescrição prevista na Lei Federal nº 8.112/1990 se assemelha até mesmo ao instituto denominado por decadência no direito civil, uma vez que também ocorre a própria perda do direito (no caso, de exercer o poder-dever de punir o indivíduo), distanciando-se conceitualmente da decadência apenas em razão de que, na prescrição da sanção administrativa, admite-se a interrupção e a suspensão do prazo.

[2] STJ - MS: 17954 DF 2011/0302495-0, Relator: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 26/02/2014, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/03/2014

[3] STJ - MS: 14391 DF 2009/0107475-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Julgamento: 24/08/2011, S3 - TERCEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 10/02/2012

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16 Comentários

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Depois de iniciado o PAD os demais atos praticado no processo, assim como: oitiva do acusado e testemunhas, interrompe o prazo prescricional de 140 dias? Por exemplo um PAD iniciado em janeiro e findo em Outubro do mesmo ano, pode ter ocorrido a prescrição de 140 dias? continuar lendo

Olá Jorgina, obrigado pela pergunta.
Na verdade, o prazo de prescrição fica interrompido durante os 140 primeiros dias desde a abertura da sindicância ou PAD. Ou seja, durante esses 140 dias, o prazo de prescrição previsto no artigo 142 da Lei Federalnº 8.112/1990 não é contado.
O prazo de prescrição será reiniciado integralmente somente no 141º dia, entende?
O prazo de 140 dias diz respeito a outra situação, pois é o prazo máximo que a lei determina para a conclusão do PAD (60 dias + prorrogação de 60 dias + 20 dias para decisão). Então, não há que se falar em prescrição do artigo 142 apenas porque se extrapolaram esses 140 dias. O que haveria, nesse caso, seria uma irregularidade inerente ao PAD, o que, na minha opinião, também poderia gerar a impossibilidade de aplicar a sanção. Contudo, a jurisprudência vem entendendo que, nesses casos, a Administração poderia redesignar a comissão do PAD (algo conhecido como recondução), sem nulidade para o processo. De todo modo, ultrapassado o prazo de 140 dias, o prazo da prescrição passará a contar, nos termos do artigo 142 da Lei Federal nº 8.112/1990. continuar lendo

Muito esclarecedora a sua abordagen sobre o instituto da prescrição no processo disciplinar. Gostaria de saber havendo uma ação penal a prescrição se da em abstrato ou em concreto apos o trânsito em julgao da ação penal. continuar lendo

Caro Ronei, obrigado pela questão. Igualmente, precisaríamos analisar o caso concreto para lhe responder com segurança. Caso tenha interesse, encaminhe-nos uma cópia dos documentos por e-mail (contato@schiefler.adv.br) continuar lendo

Tenho a mesma dúvida que a dona Jorgina Borges tem continuar lendo

Olá Regina, já respondi à questão da Jorgina. Dá uma olhada. Obrigado pelo comentário. continuar lendo

Olá! Obrigado pelo artigo, mas sigo com a seguinte dúvida:

Iniciada uma sindicância investigativa, que não interrompe o prazo prescricional, no dia 08/05/2018 e decidido pela instauração de um PAD em 10/10/2018 e instaurado efetivamente em 27/11/2018, teria prescrito na hipótese de uma falta punível com advertência, isto é, 180 dias?
A decisão da sindicância investigativa teria o condão de interromper o prazo prescricional? E poderia contar o prazo deste modo desde a sindicância investigativa quando ainda não sabiam qual sanção iriam aplicar? Obrigado! continuar lendo

Caro Ricardo, obrigado pela questão. Não conseguimos apresentar uma resposta segura apenas com essas informações. É necessário analisar o processo. Caso tenha interesse, encaminhe-nos uma cópia dos documentos por e-mail (contato@schiefler.adv.br) continuar lendo